馬一德架，由社會(huì)主義民主制度所塑造。社會(huì)主義協(xié)商民主系統(tǒng)回應(yīng)了社會(huì)主義的規(guī)定性、黨的領(lǐng)導(dǎo)、新中國(guó)的民主傳統(tǒng)和法治中國(guó)建設(shè)的本土資源等核心命題，是法治中國(guó)建設(shè)的重要資源。在以人民主權(quán)為邏輯起點(diǎn)的“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”的憲法體制中，協(xié)商民主發(fā)揮了功能耦合的作用。人民主權(quán)基于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商而獲得政治正當(dāng)性，從而將執(zhí)政黨的意志升華為國(guó)家意志；協(xié)商民主構(gòu)成國(guó)家決策的實(shí)質(zhì)過(guò)程，由此可建構(gòu)起“執(zhí)政黨一政協(xié)一人大”的內(nèi)在邏輯鏈條；人民政協(xié)的民主監(jiān)督則是政治協(xié)商的延續(xù)。由此，法治中國(guó)建設(shè)所依賴(lài)的體制框架得以清晰展現(xiàn)。

　　制度改革開(kāi)放以來(lái)，以制度確認(rèn)和鞏固改革成果，以實(shí)現(xiàn)良性持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)重大的歷史性命題。十八屆三中全會(huì)決定全面深化改革，強(qiáng)調(diào)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，正是對(duì)上述命題的時(shí)代回應(yīng)。

　　在此背景下，十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的具體構(gòu)想，十八屆四中全會(huì)研究全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題。新中國(guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，法治建設(shè)不可能單兵突進(jìn)，需在整體的體制框架下系統(tǒng)推進(jìn)。全面推進(jìn)依法治國(guó)是個(gè)系統(tǒng)工程，必須以建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為總抓手。而建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本問(wèn)題，便是構(gòu)建體系的整體框架，這也是現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的核心關(guān)切。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，法學(xué)界忽視了一個(gè)重要命題，即法治中國(guó)的體制框架實(shí)際上是由社會(huì)主義民主政治制度所塑造的。民主是國(guó)家形式，是國(guó)家形態(tài)的一種。①現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系必然是以民主為基本品格的。作為國(guó)家形式和國(guó)家形態(tài)的民主，塑造了國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行體制，由此構(gòu)成法治中國(guó)的體制框架。這是民主與法治關(guān)系的1個(gè)重要維度。根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定，社會(huì)主義民主制度由人民代表大會(huì)制度、協(xié)商民主制度和基層民主制度構(gòu)成。依據(jù)憲法與法律關(guān)系的經(jīng)典理論，一個(gè)國(guó)家的法治體系中，比較根本的就是憲法所確立的憲法體制。在這一點(diǎn)上，現(xiàn)行憲法與十八屆三中全會(huì)決定意蘊(yùn)相通，對(duì)社會(huì)主義民主政治制度的三大構(gòu)成均予以確認(rèn)。但從憲法解釋和憲法實(shí)施的視角看，這一體制中三個(gè)制度之間的關(guān)系，尤其是人民代表大會(huì)制度與協(xié)商民主制度的關(guān)系，尚未明確厘清。

　　五四憲法以來(lái)，我國(guó)憲法體制一直以人民代表大會(huì)制度為核心；作為協(xié)商民主重要渠道的政治協(xié)商會(huì)議是一項(xiàng)基本政治制度，但其國(guó)家機(jī)構(gòu)色彩明顯褪去。十八屆三中全會(huì)決定對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。①這一重大改革措施表明，當(dāng)代憲法體制發(fā)展和法治中國(guó)建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視協(xié)商政治及其所塑造的協(xié)商體制。本文從協(xié)商體制的變遷脈絡(luò)展開(kāi)，梳理社會(huì)主義改造后替代協(xié)商體制功能的反官僚主義政治運(yùn)動(dòng)和法制化構(gòu)造的歷程，展示社會(huì)主義協(xié)商民主對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的體制規(guī)定和本土資源助力，并從作為協(xié)商民主場(chǎng)域和法治中國(guó)建設(shè)基礎(chǔ)的憲法體制角度，探討社會(huì)主義協(xié)商民主如何嵌入憲法體制，以此實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主、憲法體制與法治中國(guó)建設(shè)的并進(jìn)發(fā)展，探索法治中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑。

　　一、新中國(guó)協(xié)商體制的演進(jìn)與西方國(guó)家在多元抗衡中以妥協(xié)尋求共識(shí)的法治發(fā)展模式不同，中國(guó)政治發(fā)展呈現(xiàn)出相對(duì)較多的協(xié)商意蘊(yùn)。由此所塑造的協(xié)商體制，構(gòu)成新中國(guó)法治一個(gè)重要的體制資源。如果說(shuō)法治建設(shè)的“中國(guó)性”為根本，那么以政黨協(xié)商為內(nèi)涵的協(xié)商體制則構(gòu)成中國(guó)主體性的主要內(nèi)容。歷史的演進(jìn)通常充滿(mǎn)慣性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度變遷一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴(lài)。②在此意義上，這種包含中國(guó)主體性的法治建設(shè)鋪設(shè)了法治發(fā)展的軌道，是中國(guó)法治的體制規(guī)定性，構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的“路徑依賴(lài)”。

　?。ㄒ唬┱h協(xié)商建國(guó)與協(xié)商體制的形成新中國(guó)法治的生成以1954年憲法的制定為起點(diǎn)。從歷史進(jìn)程看，從1952年末開(kāi)始的地方人民代表大會(huì)選舉，直至1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)憲法草案，這段立法程序構(gòu)成憲法制定的主要過(guò)程。制定過(guò)程的民主性固然構(gòu)成憲法規(guī)范道格拉斯C.諾斯：經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷，陳郁、羅華平等譯，上海：三聯(lián)書(shū)店上海分店、上海人民出版社，1994年，第225頁(yè)。

　　正當(dāng)性的主要基礎(chǔ)之，同時(shí)，一個(gè)值得研究的問(wèn)題是，在一個(gè)階級(jí)分化的政治共同體中，以憲法為根基的法治建設(shè)如何證明自己建立在民主共識(shí)之上。

　　從1948年開(kāi)始，以起草共同綱領(lǐng)為框架，中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)合各民主黨派進(jìn)行協(xié)商，主張建構(gòu)以人民民主為核心的政治社會(huì)秩序。1949年9月21日召開(kāi)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議圍繞共同綱領(lǐng)（草案），對(duì)新中國(guó)的政治、法律、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、外交、國(guó)防、文化、教育及其他基本制度和根本政策進(jìn)行討論和協(xié)商。1949年9月29日，人民政協(xié)通過(guò)共同綱領(lǐng)，各黨派比較終就新中國(guó)基本制度和根本政策，以及政治共同體的存在形態(tài)達(dá)成共識(shí)。①這共識(shí)主要包括三方面內(nèi)容：其，在新中國(guó)建立方式上，中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)合各黨派、無(wú)黨派代表人物就國(guó)體和國(guó)家根本制度、方針、政策展開(kāi)政治協(xié)商，構(gòu)成建國(guó)的主要形式。建國(guó)共識(shí)的這一內(nèi)容產(chǎn)生于1945年“國(guó)共談判”、1946年“舊政協(xié)”召開(kāi)等系列政治實(shí)踐基礎(chǔ)之上，并在毛澤東的論聯(lián)合政府當(dāng)中得到完整表達(dá)。②其二，在國(guó)家基本制度方面，以人民民主專(zhuān)政為國(guó)體，確立不同于民國(guó)政府時(shí)期的國(guó)家基本制度和根本政策。這內(nèi)容在毛澤東的論人民民主專(zhuān)政等文章中得到闡述。③其三，中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派以及無(wú)黨派人士成為政治協(xié)商的重要主體，政黨之間的政治互動(dòng)成為建立新中國(guó)的主要構(gòu)成。這一先有政黨、后建立新中國(guó)的政治事實(shí)，使得立足于政黨之間的政治協(xié)商機(jī)制構(gòu)成塑造政治共同體正當(dāng)性的主要基礎(chǔ)，也成為立憲以及法治體制建構(gòu)的重要前置環(huán)節(jié)。

　　上述共識(shí)是新的政治社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。通過(guò)政治協(xié)商，以政黨為媒介，為建立新中國(guó)這一政治決斷提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。正是由于這個(gè)過(guò)程，五四憲法才具有制憲權(quán)意義上的正當(dāng)性，從而使以五四憲法為基礎(chǔ)的新中國(guó)法治建設(shè)具有了正當(dāng)性。

　?。ǘ﹨f(xié)商體制的社會(huì)主義轉(zhuǎn)型新中國(guó)成立后，伴隨政治體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)變革所引發(fā)的社會(huì)階級(jí)格局的變遷，促使以政黨協(xié)商建國(guó)為內(nèi)容的新中國(guó)協(xié)商體制開(kāi)始轉(zhuǎn)型。1950年，中央人民政府頒布土地改革法，廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制；參見(jiàn)許崇德：中華人民共和國(guó)憲法史，福州：福建人民出版社，2003年，第24頁(yè)。

　　值得注意的是，雖然文本意義上的草案起草、討論與表決僅是“共同綱領(lǐng)”制定過(guò)程的一個(gè)部分，但以“五一宣言‘’、”解放區(qū)參觀“等一系列活動(dòng)為途徑的政黨協(xié)商構(gòu)成凝聚政治共識(shí)的主要基礎(chǔ)。（參見(jiàn)姜玉齊：新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)主要社會(huì)思潮的認(rèn)識(shí)和態(tài)度的研究，博士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，2012年，第203頁(yè)）在論聯(lián)合政府中，毛澤東指出，抗戰(zhàn)之后國(guó)家建立的當(dāng)務(wù)之急是”廢止國(guó)民黨黨專(zhuān)政，成立個(gè)由國(guó)民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟和無(wú)黨無(wú)派分子的代表人物聯(lián)合組成的臨時(shí)的中央政府“，這一表述構(gòu)成1949年政黨協(xié)商建國(guó)的重要基礎(chǔ)。（參見(jiàn)毛澤東1953年，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、工商業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)主義改造開(kāi)始推行；1956年，社會(huì)主義改造基本完成。土地改革和社會(huì)主義改造的完成使得中國(guó)社會(huì)的階級(jí)格局發(fā)生重大變動(dòng)，地主階級(jí)、資產(chǎn)階級(jí)基本消失，工農(nóng)階級(jí)成為社會(huì)階級(jí)的主要構(gòu)成。①原有階級(jí)利益代表格局不再延續(xù)，舊有的以政黨協(xié)商為內(nèi)涵的新中國(guó)協(xié)商體制無(wú)法有效凝聚共識(shí)，從而無(wú)法適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理的需求。在新的階級(jí)格局之下，國(guó)家的政治協(xié)商應(yīng)具有何種功能，社會(huì)主義語(yǔ)境下的協(xié)商體制應(yīng)如何建構(gòu)，成為20世紀(jì)50年代國(guó)家政治的一個(gè)重要命題。

　　在政治實(shí)踐中，協(xié)商體制的社會(huì)主義轉(zhuǎn)型比較終以人民政協(xié)職能變遷這形式呈現(xiàn)出來(lái)。五四憲法制定后，人民代表大會(huì)制度確立，成為國(guó)家的根本政治制度，人民政協(xié)不再代行權(quán)力機(jī)關(guān)職能，于是有關(guān)人民政協(xié)的存廢及其職能變遷，成為亟需解決的問(wèn)題。在這場(chǎng)討論當(dāng)中，參政議政、政治協(xié)商被確定為人民政協(xié)的主要功能，不同黨派之間就國(guó)家重大決策以及法律制定進(jìn)行討論、協(xié)商，開(kāi)始成為社會(huì)主義協(xié)商體制的主要內(nèi)容，政策協(xié)商、法律制定開(kāi)始取代階級(jí)政治互動(dòng)成為政治協(xié)商的主要內(nèi)在機(jī)制。②事實(shí)上，早在五四憲法制定過(guò)程中，這政治協(xié)商就已嶄露頭角，并構(gòu)成五四憲法制定的重要環(huán)節(jié)。③54年后，以政策協(xié)商為內(nèi)在機(jī)制的政治協(xié)商實(shí)踐在國(guó)家權(quán)力組織和運(yùn)行中發(fā)揮重要作用，人民政協(xié)在國(guó)家政策形成過(guò)程中的功用成為民主集中制的個(gè)重要內(nèi)涵。在法律制定領(lǐng)域，黨內(nèi)協(xié)商、黨派間協(xié)商、社會(huì)討論成為除人民代表大會(huì)之外的重要立法過(guò)程。在政策制定領(lǐng)域，以座談會(huì)、界別聯(lián)組等會(huì)議形式為內(nèi)容的政治協(xié)商發(fā)揮了重要作用。應(yīng)該說(shuō)，從1954年開(kāi)始的政協(xié)體制轉(zhuǎn)型有效回應(yīng)了時(shí)代的變遷。不過(guò)，1957年后，受到“左傾”思潮影響，協(xié)商體制的運(yùn)作空間被壓縮，人民政協(xié)未能充分履行其參政議政、民主監(jiān)督功能。這問(wèn)題在“文革”期間發(fā)展到極致，一些地方的人民政協(xié)工作甚至處于停滯狀態(tài)。

　　為彌補(bǔ)協(xié)商體制原有的凝聚共識(shí)功能，在政治動(dòng)員體制中，“反官僚主義”成為這一時(shí)期消除阻礙公民政治參與主要障礙、建構(gòu)人民對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同的替代社會(huì)主義改造完成后，曾有幾個(gè)民主黨派要求自行解散，但由于協(xié)商傳統(tǒng)和革命經(jīng)驗(yàn)，中共中央堅(jiān)持保留民主黨派，并建立更廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，繼續(xù)協(xié)商合作。（參見(jiàn)于剛主編：中國(guó)各民主黨派，北京：中國(guó)文史出版社，1987年，第366?367頁(yè)）在憲法草案制定后，憲法起草委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，邀集中共黨內(nèi)和各民主黨派人士討論。

　?。▍⒁?jiàn)許崇德：中華人民共和國(guó)憲法史，第159?236頁(yè)）參見(jiàn)丁俊萍、宋儉：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)變遷與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的拓展，政治學(xué)研手段。①“官僚主義”的主要內(nèi)容為決策同群眾相脫離；在制定、實(shí)施政策過(guò)程中，未能及時(shí)聽(tīng)取、吸收群眾意見(jiàn)；政策的內(nèi)容同群眾利益不相符合。②在政治運(yùn)動(dòng)中，以發(fā)動(dòng)群眾作為打擊“官僚主義”的主要方式，③這一模式擁有極強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)動(dòng)員能力，構(gòu)成政治運(yùn)動(dòng)的重要基礎(chǔ)。然而，這種政治運(yùn)動(dòng)式的打擊官僚主義運(yùn)動(dòng)容易沖擊社會(huì)基本秩序，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)個(gè)體對(duì)保障人身安全、財(cái)產(chǎn)利益的基本訴求，與法治建設(shè)的價(jià)值存在背離。建設(shè)法治中國(guó)，將國(guó)家治理體系與現(xiàn)代政治文明相聯(lián)結(jié)，一直是現(xiàn)代中國(guó)協(xié)商體制發(fā)展的內(nèi)在要求?！胺垂倭胖髁x”運(yùn)動(dòng)與協(xié)商體制這一內(nèi)在要求相沖突，是其無(wú)法維繼的重要原因。因而，改革開(kāi)放后，國(guó)家開(kāi)始了新的探索。

　?。ㄈ└母镩_(kāi)放后協(xié)商體制的發(fā)展1978年以來(lái)，隨著改革開(kāi)放政策的推進(jìn)，出現(xiàn)了社會(huì)“階層化”現(xiàn)象。是經(jīng)濟(jì)構(gòu)成日趨多元，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，并發(fā)揮重要作用。二是社會(huì)階層分化開(kāi)始加劇。在經(jīng)濟(jì)構(gòu)成多元格局之下，社會(huì)不同階層、群體之間在利益分配、資源享有方面的差距逐漸擴(kuò)大，社會(huì)上形成不同的利益群體。三是社會(huì)價(jià)值觀多樣化。在社會(huì)主義價(jià)值觀依舊保持領(lǐng)導(dǎo)地位的情況下，社會(huì)價(jià)值觀體系中出現(xiàn)了多樣化的局面。

　　面對(duì)社會(huì)階層分化和價(jià)值觀多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在法治領(lǐng)域的國(guó)家治理，國(guó)家采取了以法制化為核心的主要策略。1982年頒布的憲法，即是法制化框架的基石。法制化的方式有效緩和了階層分化格局下的社會(huì)沖突，在一定程度上耦合了原有協(xié)商體制的政治功能。這種法制化的方式多關(guān)注具體法律制度的建構(gòu)，形成中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，解決當(dāng)時(shí)具有緊迫性的“無(wú)法可依”問(wèn)題。從法律體系的視角看，法制化策略因應(yīng)了當(dāng)時(shí)的時(shí)代命題，為當(dāng)今的國(guó)家治理奠定了法治基礎(chǔ)。然而，法制化的規(guī)范主義姿態(tài)，難以契合改革初利益重組所致的不確定性，法制化在法律規(guī)則的發(fā)現(xiàn)和制定、規(guī)則體系的形式封閉和價(jià)值包容、法律規(guī)則的安定性和與時(shí)俱進(jìn)等具體命題上，面臨兩難。從發(fā)展的視角看，由于法制化策略多關(guān)注具體制度，在些領(lǐng)域、?些層面省略了價(jià)值追問(wèn)，未能在宏觀層面有效回應(yīng)社會(huì)分層趨勢(shì)與社會(huì)主義民主的內(nèi)在張力，回應(yīng)階層分化格局之下公民參與需求與政治體制的合法性需求。

　　綜上所述，作為協(xié)商體制替代的政治運(yùn)動(dòng)式的反官僚主義與缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的法制化構(gòu)造，均在某種程度上偏向于“社會(huì)主義民主共識(shí)”的某個(gè)側(cè)面，無(wú)法為“社會(huì)主義”與“民主共識(shí)”找尋到內(nèi)在關(guān)聯(lián)。尤其對(duì)于作為國(guó)家基本戰(zhàn)略的法治建設(shè)而言，如何尋找到與社會(huì)主義規(guī)定性和社會(huì)分層狀況相契合的道路，是國(guó)家治理的12 1個(gè)重大問(wèn)題。在此意義上，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，必須直面豐富的中國(guó)歷史傳統(tǒng)，從協(xié)商體制中汲取有效的資源。

　　二、社會(huì)主義協(xié)商民主作為法治中國(guó)建設(shè)的資源對(duì)作為國(guó)家基本戰(zhàn)略的法治建設(shè)而言，不能只將目光放在具體法律制度的建構(gòu)上，還須直面一個(gè)經(jīng)常被忽視的中國(guó)資源，那就是協(xié)商體制。汲取協(xié)商體制的有效資源，可以推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　的地位。在經(jīng)歷政治運(yùn)動(dòng)時(shí)期的短暫沉寂后，同時(shí)受到西方協(xié)商民主理論的影響，中國(guó)協(xié)商體制在實(shí)踐中發(fā)展出種新的形式，即社會(huì)主義協(xié)商民主。

　　西方的協(xié)商民主（deliberativedemocracy）理論，作為共和主義復(fù)興浪潮中的重要成果，其矛頭直指由選舉啟動(dòng)的多元主義代議制。協(xié)商民主理論的邏輯是，多元主義代議制認(rèn)可充滿(mǎn)經(jīng)濟(jì)不平等和力量懸殊現(xiàn)實(shí)的既存現(xiàn)狀，并通過(guò)人票的形式平等將這一不平等現(xiàn)狀固定于政治結(jié)構(gòu)中，從而固化了等級(jí)秩序。代議制淪為既存偏好的聚合機(jī)制，選舉投票成為各種偏好的討價(jià)還價(jià)，而獲勝的偏好自然傾向于壓制其他，處于弱勢(shì)的少數(shù)群體由此陷入所謂“多數(shù)的暴政”。①協(xié)商民主理論從民主的手段和目的兩個(gè)維度，試圖對(duì)上述弊端進(jìn)行反思和超越。相對(duì)于代議民主高度形式化的人票和多數(shù)決的操作，協(xié)商民主模式的支撐條件較為復(fù)雜，即從現(xiàn)實(shí)不平等中剝離出的政治參與平等；參與人的理性和超越私利；協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)透明；共識(shí)可經(jīng)討論和溝通而形成。②就此而言，協(xié)商民主的比較大困境在于其可操作性。如果說(shuō)政治參與的平等和協(xié)商的公開(kāi)透明尚可通過(guò)程序安排得以實(shí)現(xiàn)，但如何確保參與人超越私利理性協(xié)商，而且，共識(shí)能否通過(guò)討論和溝通形成，在現(xiàn)實(shí)生活世界中，恰如休謨所言，理性也會(huì)成為情感的奴隸；如果一位代表受派系和短期利益的驅(qū)使，那么無(wú)論多少協(xié)商都無(wú)助于他們采取公正的立場(chǎng)。③即使哈貝馬斯通過(guò)有關(guān)協(xié)商民主的譯介，可參見(jiàn)約埃爾斯特主編：協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思，周艷輝譯，北京：中央編譯出版社，2009年；約翰德雷澤克：協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角，丁開(kāi)杰等譯，北京：中央編譯出版社，2006年；凱斯R.桑斯坦：偏頗的憲法，宋華琳、畢競(jìng)悅譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年。

　　桑斯坦將這一過(guò)程總結(jié)為協(xié)商過(guò)程、主體的政治平等、共識(shí)和公民精神。（CassR.）。1539-1590）另可參見(jiàn)詹姆斯博曼、威廉雷吉主編：協(xié)商民主：論理性與政治，陳家剛等譯，北京：中央編譯出版社，2006年，第3頁(yè)；李強(qiáng)彬、黃健榮：國(guó)外協(xié)商民參見(jiàn)約埃爾斯特主編：協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思，第6頁(yè)。

　　對(duì)理想溝通環(huán)境的主體間哲學(xué)的說(shuō)明，①在一定程度上回應(yīng)了上述疑問(wèn)，但讓政治祛除私利總是不太可能。既然在操作性上面臨窘迫，那么對(duì)于協(xié)商民主替代代議民主的過(guò)高期望就是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，依賴(lài)于政治權(quán)威的決斷必不可缺，而選舉和投票正是這種決斷的權(quán)威形式。從現(xiàn)存政治結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀看，代議民主構(gòu)成基本框架，協(xié)商民主形成補(bǔ)足。

　　與西方相比，中國(guó)具有優(yōu)秀而獨(dú)特的協(xié)商民主資源，即曾經(jīng)發(fā)揮重大歷史作用的協(xié)商體制。即使在遭遇停滯的時(shí)期，協(xié)商體制因與傳統(tǒng)政治資源和現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作的契合，仍潛移默化地發(fā)揮著作用。在政治運(yùn)動(dòng)時(shí)期，依據(jù)群眾路線(xiàn)發(fā)動(dòng)的“反官僚主義”，雖然在很大程度上破壞了形成共識(shí)的安定環(huán)境與穩(wěn)定預(yù)期，但卻在對(duì)群眾的發(fā)動(dòng)過(guò)程中，鼓勵(lì)群眾表達(dá)意見(jiàn)的傳統(tǒng)得以沉淀為社會(huì)主義制度鼓勵(lì)協(xié)商的政治文化。②改革開(kāi)放后，政治協(xié)商制度恢復(fù)運(yùn)行，民間與基層政治也發(fā)展出諸如民主懇談會(huì)、公眾評(píng)議制、基層群眾自治制度等以協(xié)商為主要運(yùn)作方式的制度創(chuàng)新，基層實(shí)踐訓(xùn)練了公民協(xié)商民主的素養(yǎng)，塑造了協(xié)商的政治參與方向，從而對(duì)整體政治運(yùn)作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在世紀(jì)之交，隨著改革深化，諸種社會(huì)矛盾開(kāi)始暴露，剛性的行政管理體制無(wú)法及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)矛盾，基層自發(fā)探索的通過(guò)社會(huì)協(xié)商治理上訪的經(jīng)驗(yàn)被中央吸收。此后，適應(yīng)市場(chǎng)多元格局的競(jìng)爭(zhēng)性民主體制，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱和政治管理體制的不成熟，在實(shí)踐中問(wèn)題重重。中央敏銳意識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)民主的力所不逮，遂重提政治協(xié)商。這個(gè)過(guò)程，體現(xiàn)了中國(guó)協(xié)商民主與西方協(xié)商民主在目的上的差異，即中國(guó)協(xié)商民主更多地指向政治權(quán)威決斷的集思廣益，以拓展體制的包容性與開(kāi)放性。美國(guó)學(xué)者奈斯比特觀察到，中國(guó)現(xiàn)行體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的自上而下的指令與中國(guó)人民自下而上的參與相結(jié)合的“縱向民主”③而協(xié)商則是上下聯(lián)結(jié)的重要渠道。具體而言，協(xié)商指向的是對(duì)決策的事先審視與預(yù)先評(píng)估，以保證決策能夠擔(dān)當(dāng)共識(shí)。

　　哈貝馬斯采納了科恩關(guān)于協(xié)商程序的刻畫(huà)，并著眼于協(xié)商過(guò)程的政治性質(zhì)作了補(bǔ)充，建構(gòu)了協(xié)商和決策的理想程序。這一程序預(yù)設(shè)了作為其承擔(dān)者的一個(gè)聯(lián)合體，它同意公平調(diào)節(jié)其共同生活的條件。（參見(jiàn)哈貝馬斯：在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論，童世駿譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，2003年，第378?379頁(yè)）這正是社會(huì)主義制度與自由主義制度的一個(gè)不同，社會(huì)主義系統(tǒng)鼓勵(lì)協(xié)商文化，使之具有不同于自由民主下發(fā)展起來(lái)的協(xié)商制度特征。在發(fā)展協(xié)商制度的過(guò)程中，社會(huì)主義的政治參與傳統(tǒng)成為一個(gè)有益的來(lái)源。（參見(jiàn)何包鋼、陳承新：中國(guó)協(xié)商民主制參見(jiàn)約翰奈斯比特、多麗絲奈斯比特：中國(guó)大趨勢(shì)：新社會(huì)的八大支柱，魏平譯，北京：中華工商聯(lián)合出版社，2009年。

　　周恩來(lái)指出：“新民主主義的議事的特點(diǎn)之，就是會(huì)前經(jīng)過(guò)多方協(xié)商和醞釀，使人家都對(duì)要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識(shí)和了解，然后再拿到會(huì)議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議。”（參見(jiàn)周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)文選，北京：人民出版社，1991年，第129頁(yè)）在政策層面上，2005年，中共中央頒布了中共中央關(guān)于進(jìn)步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)，明確堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，將政治協(xié)商納入決策程序，并使之成為一種制度。2006年，中共中央在中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)中首次明確提出，“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！?007年，中國(guó)的政黨制度白皮書(shū)首次正式使用了”協(xié)商民主“的概念，指出：”選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會(huì)主義民主的深度和廣度。經(jīng)過(guò)充分的政治協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，保障比較大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展?！阿趯?shí)踐中，人民政協(xié)從具有不同階級(jí)聯(lián)盟性質(zhì)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織。③在這一過(guò)程中，政治協(xié)商的功能進(jìn)一步發(fā)展，人民政協(xié)在公共決策方面的職能得到進(jìn)一步確認(rèn)，逐步形成會(huì)議制、提案制和反映社情民意制、委員視察制和調(diào)查研究制。在上述制度中，政協(xié)委員通過(guò)大會(huì)發(fā)言、界別分組會(huì)議討論和界別聯(lián)組會(huì)議討論，提交提案和反映社情民意等形式來(lái)進(jìn)行協(xié)商、討論。通過(guò)上述制度，人民政協(xié)在發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督功能的過(guò)程中，溝通政府與人民，打破科層制所帶來(lái)的藩籬，在以人民代表大會(huì)制度為形式的選舉民主之外實(shí)行協(xié)商民主，凝聚社會(huì)主義民主共識(shí)，為新時(shí)期國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行提供基礎(chǔ)，為國(guó)家供給政治合法性。在理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)作出推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的戰(zhàn)略部署，指出，”協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)“。

　　不同于西方，協(xié)商民主在中國(guó)的實(shí)踐，需要回應(yīng)如下四個(gè)問(wèn)題：一是社會(huì)主義這一規(guī)定性。在中國(guó)實(shí)踐協(xié)商民主，應(yīng)將其與社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)建設(shè)結(jié)合起來(lái)。在西方，作為意識(shí)形態(tài)的資本主義在長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中建立起合法性認(rèn)同，其協(xié)商民主理論雖主張以短期理性為內(nèi)涵的“樸素真理”為基礎(chǔ)，但實(shí)際上卻是以長(zhǎng)期形成的資本主義意識(shí)形態(tài)為強(qiáng)大支撐，兩者在長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中建立政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央研究室：人民政協(xié)重要選編下，北京：中央出版社、中國(guó)文史出版社，2009年，第793頁(yè)。

　　中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：中國(guó)的政黨制度，人民日?qǐng)?bào)2007年11月16曰，第15版。

　　參見(jiàn)丁俊萍、宋儉：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)變遷與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的拓展，政治學(xué)研參見(jiàn)李君如：在推進(jìn)民主政治發(fā)展的大趨勢(shì)中健全人民政協(xié)協(xié)商民主，中國(guó)政協(xié)理起穩(wěn)固的關(guān)聯(lián)性。①在當(dāng)前我國(guó)的協(xié)商民主實(shí)踐中，如何建立起協(xié)商民主制度與社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的穩(wěn)固關(guān)聯(lián)，即“協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，成為實(shí)踐這個(gè)制度所面臨的首要問(wèn)題。

　　二是黨的領(lǐng)導(dǎo)這一規(guī)定性。中國(guó)共產(chǎn)黨為國(guó)家執(zhí)政黨，這一規(guī)定性使得確保執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)成為實(shí)踐協(xié)商民主制度的重要目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義比較本質(zhì)的特征。如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與多元協(xié)商之間的內(nèi)在關(guān)系，成為實(shí)踐協(xié)商民主所需要處理的另一個(gè)重要問(wèn)題。上述兩個(gè)規(guī)定性的存在，使得西方意義上的以代議民主為主導(dǎo)、協(xié)商民主為輔助的民主模式完全不適用于中國(guó)。西方的代議民主以競(jìng)爭(zhēng)為核心，在強(qiáng)調(diào)效率以及秩序的政治價(jià)值要求下，這競(jìng)爭(zhēng)性民主以及作為其輔助的協(xié)商民主無(wú)法為中國(guó)建構(gòu)民主共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府與公民良性互動(dòng)的主要方式。盲目采用這民主模式，會(huì)引發(fā)在部分發(fā)展中國(guó)家所發(fā)生的政治動(dòng)蕩和社會(huì)混亂。②如何確立中國(guó)特色的民主實(shí)現(xiàn)形式，保障執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是實(shí)踐協(xié)商民主所需要應(yīng)對(duì)的重要問(wèn)題。

　　三是新中國(guó)的民主傳統(tǒng)。這傳統(tǒng)以人民代表大會(huì)和人民政協(xié)為主要組織載體，以人民代表大會(huì)制度以及以圍繞公共決策展開(kāi)的黨派協(xié)商為內(nèi)核的政治協(xié)商為主要內(nèi)容。這一民主傳統(tǒng)與黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，形成“中國(guó)共產(chǎn)黨一人民代表大會(huì)一人民政協(xié)”的政治格局。在1982年憲法序言中，這格局得到完整表達(dá)。在當(dāng)前的民主實(shí)踐中，這一政治格局日趨完善，并構(gòu)成協(xié)商民主實(shí)踐的政治基礎(chǔ)和制度資源。

　　如何在這一格局當(dāng)中擴(kuò)大群眾的政治參與，以及通過(guò)民主實(shí)踐，凝聚社會(huì)共識(shí)構(gòu)成協(xié)商民主實(shí)踐所需要處理的重要問(wèn)題。

　　四是推進(jìn)法治建設(shè)的內(nèi)在要求。改革開(kāi)放之后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始將法治作為治理國(guó)家的基本方略，將依法治國(guó)作為國(guó)家發(fā)展的主要目標(biāo)之。黨的十五大提出依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”

　　確立為我國(guó)法治建設(shè)的新目標(biāo)和全面深化改革的重要內(nèi)容。十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。凝聚共識(shí)是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容，法治建設(shè)是凝聚共識(shí)的主要方式。

　　協(xié)商民主的中國(guó)實(shí)踐需要以上述規(guī)定性為前提。從根本上講，上述規(guī)定性反映了社會(huì)主義對(duì)協(xié)商民主的功能性需求。社會(huì)主義是法治建設(shè)的政治基礎(chǔ)，無(wú)論是法治建設(shè)，還是作為其前提的協(xié)商體制，都需要以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義為依歸。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)主義協(xié)商民主首先需要以塑造國(guó)家政治合法性、塑造執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為主要目標(biāo)。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及國(guó)家的政治合法性是新時(shí)期國(guó)家推進(jìn)法治建設(shè)的主要目標(biāo)之，也是保障法治建設(shè)順利發(fā)展、國(guó)家長(zhǎng)治久安的主要基礎(chǔ)。其次，參見(jiàn)詹姆斯博曼、威廉雷吉主編：協(xié)商民主：論理性與政治，第6頁(yè)。

　　參見(jiàn)王紹光：民主四講，北京：三聯(lián)書(shū)店，2008年，第27頁(yè)。

　　法治方式是中國(guó)實(shí)踐協(xié)商民主的主要路徑選擇。協(xié)商民主制度是推進(jìn)法治建設(shè)的內(nèi)在需求，因而在進(jìn)行協(xié)商民主制度建設(shè)過(guò)程中，需要采取法治思維和法治方式，通過(guò)法治建設(shè)推動(dòng)協(xié)商民主制度。比較后，人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為協(xié)商民主制度的主要組織載體，政黨協(xié)商需要成為協(xié)商民主制度運(yùn)行的主要媒介。新中國(guó)的民主傳統(tǒng)以人民代表大會(huì)和人民政協(xié)為主要載體，政黨協(xié)商是新中國(guó)協(xié)商體制的主要內(nèi)容之一。新時(shí)期協(xié)商民主建設(shè)需要有效吸收這組織資源，繼承新中國(guó)民主傳統(tǒng)，凝聚民主共識(shí)。而人民政協(xié)應(yīng)該成為公民政治參與的法治機(jī)制。

　　（二）人民政協(xié)作為公民政治參與的法治資源近年來(lái)，國(guó)家積極進(jìn)行協(xié)商民主建設(shè)，將協(xié)商民主制度同中國(guó)法治建設(shè)的特殊性結(jié)合起來(lái)，重視政黨在協(xié)商過(guò)程中的功能，人民政協(xié)逐漸成為公民政治參與的法治化機(jī)制。方面，人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)第三次轉(zhuǎn)型，圍繞公共決策進(jìn)行的黨派協(xié)商仍為其重要職能之一。①另一方面，聯(lián)結(jié)政府與公民，實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)，成為人民政協(xié)新的政治功能。在十八大以來(lái)黨的重要文件中，協(xié)商政治取代政治協(xié)商，以人民政協(xié)為主要組織進(jìn)行的協(xié)商過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然膮f(xié)商主體遵循法治程序所展開(kāi)的民主實(shí)踐。這一轉(zhuǎn)變使得黨派層面上的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制以及以之為中介的公民政治參與機(jī)制，成為當(dāng)前中國(guó)政治協(xié)商的主要內(nèi)容。②其，在當(dāng)前中國(guó)的民主實(shí)踐中，人民政協(xié)由34個(gè)界別組成，協(xié)商政治因而體現(xiàn)為一種由各功能界別的政治代表之間就國(guó)家宏觀政策平等對(duì)話(huà)、辯論的過(guò)程。在這過(guò)程當(dāng)中，包含全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席辦公會(huì)議等內(nèi)容的會(huì)議機(jī)制，以及大會(huì)發(fā)言制度、專(zhuān)題協(xié)商制度使得決策之前各界別的政協(xié)委員得以平等地參與公共政策的制定過(guò)程，自由表達(dá)意見(jiàn)，在合乎理性原則的協(xié)商中作出符合公共利益的相關(guān)決策。③其二，以這一機(jī)制為媒介，實(shí)現(xiàn)公民廣泛的政治參與。這個(gè)層面上人民政協(xié)的運(yùn)作機(jī)制主要包含調(diào)研、考察等形式，該機(jī)制也包括人民政協(xié)組織發(fā)動(dòng)政協(xié)委員、政協(xié)參加單位提出社會(huì)民意信息、視察報(bào)告，給黨和政府提出建議，以此實(shí)現(xiàn)公民與政府的良性互動(dòng)。實(shí)際上，上述機(jī)制的存在使得人民政協(xié)擁有了實(shí)現(xiàn)公民政治參與的民主功能。例如，調(diào)研、考察形式的存在使得人民政協(xié)得以收集民意，反映社情，公民的政治參與通過(guò)人民政協(xié)得以實(shí)現(xiàn)，彌補(bǔ)選舉民主的弊端。④其三，在收集民意的過(guò)程中，協(xié)商民主原則使得公共理性成為規(guī)范對(duì)話(huà)、交流和溝通的主要基礎(chǔ)，從而找到公民意見(jiàn)的“比較大公約數(shù)”，達(dá)成民主共識(shí)。政治協(xié)商參見(jiàn)楊?lèi)?ài)珍：民主黨派的政黨職能和政黨功能分析，中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)2009參見(jiàn)王慧峰：充分發(fā)揮人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)中的獨(dú)特作用訪全國(guó)政協(xié)常委、中央黨校原副校長(zhǎng)李君如，人民政協(xié)報(bào)2012年12月18日，第1版。

　　的這一轉(zhuǎn)型使得人民政協(xié)成為實(shí)踐協(xié)商民主的主要組織載體，同時(shí)，也使得政治協(xié)商本身成為上述達(dá)成民主共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府與公民良性互動(dòng)的主要方式。

　　人民政協(xié)的上述機(jī)制，有效補(bǔ)充了以社會(huì)主義代議民主為核心的人民代表大會(huì)制度的政治參與缺失問(wèn)題。以代議民主為核心的人民代表大會(huì)制度通過(guò)表決賦予其所制定的公共政策以權(quán)威及合法性。但是，由于其以間接民主為形成方式，因此，在政策制定環(huán)節(jié)無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分的公民參與。通過(guò)人民政協(xié)的中介機(jī)制，在政策制定環(huán)節(jié)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政策制定者同公民的頻繁互動(dòng)，從而向政策制定過(guò)程輸送公民意志與利益，彌補(bǔ)人民代表大會(huì)制度在這個(gè)過(guò)程中的功能缺失。從法治中國(guó)建設(shè)的視角看，人民政協(xié)上述功能的發(fā)揮，解決了長(zhǎng)期以來(lái)存在的公民立法參與不足的問(wèn)題，而公民立法參與所生成的正當(dāng)性，還可以在執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用。

　　人民政協(xié)的上述機(jī)制，還以制度方式確立了對(duì)政治共同體合法性的可持續(xù)性供給。前30年社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)構(gòu)成其合法性的主要基礎(chǔ)。①在協(xié)商民主實(shí)踐過(guò)程中，以政黨為媒介，以人民政協(xié)為載體，通過(guò)民意收集，實(shí)現(xiàn)廣泛的群眾參與，從而凝聚民主共識(shí)，將政治共同體的所有政治決斷建立在共識(shí)的基礎(chǔ)之上。這種共識(shí)的凝聚方式以法律規(guī)范為依據(jù)，因而具有強(qiáng)大且持續(xù)的合法性供給能力。從推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的視角看，這種“更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”形式，是保證了法治中國(guó)建設(shè)具有了群眾基礎(chǔ)，在法治成為人民共識(shí)的背景下，協(xié)商民主功能的發(fā)揮，可以進(jìn)步凝聚這種共識(shí)，形成制度合力；二是為法治中國(guó)建設(shè)提供了發(fā)展動(dòng)力，協(xié)商民主功能的發(fā)揮，使得國(guó)家的法治建設(shè)成為與公民生活息息相關(guān)的日常實(shí)踐，從而保證了法治中國(guó)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　綜上，在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的過(guò)程中，協(xié)商民主框架下人民政協(xié)的組織功能和政治功能應(yīng)得到進(jìn)步認(rèn)識(shí)和利用，法治中國(guó)建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視汲取協(xié)商民主這個(gè)中國(guó)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的資源；進(jìn)而，應(yīng)將協(xié)商民主置入“中國(guó)共產(chǎn)黨一人民代表大會(huì)一人民政協(xié)”的格局中，明確其在憲法體制中的地位和功能，探討以協(xié)商民主為本土資源的法治中國(guó)建設(shè)的體制框架。

　　三、協(xié)商民主在憲法體制發(fā)展中的作用作為具有歷史傳統(tǒng)并可為當(dāng)代所用的政治資源，社會(huì)主義協(xié)商民主使命的實(shí)現(xiàn)，取決于能否有常態(tài)的法治化支撐。而推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的核心問(wèn)題即在于確立法治中國(guó)建設(shè)的體制框架，由此鋪設(shè)符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)和社會(huì)歷史文化傳統(tǒng)的發(fā)展道路。憲法作為協(xié)商民主的場(chǎng)域，同時(shí)作為法治中國(guó)的基礎(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)二者的互動(dòng)耦合中承擔(dān)參見(jiàn)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：從總體支配到技術(shù)治理基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的重要作用。一方面，憲法明確了作為協(xié)商民主重要渠道的人民政協(xié)的定位和功能擔(dān)當(dāng)，確立了協(xié)商民主發(fā)展方向；另一方面，憲法容納了作為社會(huì)主義協(xié)商民主重要渠道的人民政協(xié)制度與人民代表大會(huì)制度，以及中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本規(guī)定性。

　　反過(guò)來(lái)，協(xié)商民主在憲法體制中也發(fā)揮重大作用，它不僅耦合了憲法體制的內(nèi)在邏輯，而且在憲法體制發(fā)展中承擔(dān)重要功能。協(xié)商民主在憲法體制發(fā)展中作用的發(fā)揮，使得憲法體制成為法治中國(guó)建設(shè)的比較為優(yōu)化體制框架，進(jìn)而推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)沿著體制框架良性運(yùn)轉(zhuǎn)，助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　上述兩種理解未能正視憲法序言、正文與憲法實(shí)踐的緊密關(guān)聯(lián)。從包括是，我國(guó)的憲法體制，表現(xiàn)為從中國(guó)實(shí)踐中提煉出的“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”的結(jié)構(gòu)，協(xié)商民主在這個(gè)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了耦合的作用。

　　其，當(dāng)代中國(guó)法治體制與西方的本質(zhì)差異，在于政黨在法治體制中的作用及其對(duì)法治體制的塑造。新中國(guó)成立以及建設(shè)的過(guò)程表明，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，只能以中國(guó)特色政黨理論來(lái)解釋。從憲法文本的角度，依據(jù)憲法序言前五段關(guān)于新中國(guó)成立史的描述所展現(xiàn)的結(jié)構(gòu)邏輯，新中國(guó)是通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命建立的，即“由政黨建構(gòu)新中國(guó)”的模式，迥異于一些西方國(guó)家的“先成立國(guó)家后有政黨”。這順序的差異，意味著中國(guó)語(yǔ)境下的政黨，主導(dǎo)著從“建國(guó)”

　　到“治國(guó)”的轉(zhuǎn)換，而其在新中國(guó)成立過(guò)程中獲取的合法性資源，構(gòu)成由其主導(dǎo)的參見(jiàn)強(qiáng)世功：中國(guó)憲法中的不成文憲法理解中國(guó)憲法的新視角，開(kāi)放時(shí)代參見(jiàn)陳端洪：制憲權(quán)與根本法，北京：中國(guó)法制出版社，2010年，第303?304頁(yè)。

　　憲法體制建構(gòu)和運(yùn)行的常態(tài)政治過(guò)程的合法性基礎(chǔ)。在這一語(yǔ)境下，執(zhí)政黨必然以某種身份和方式進(jìn)入政權(quán)組織。而憲法則以根本法的形式反映了黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國(guó)的這過(guò)程，確立了在歷史和人民選擇中形成的領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)憲法體制的基礎(chǔ)，但并非意味著執(zhí)政黨擁有無(wú)限制的權(quán)力。這里有必要區(qū)分“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“依法執(zhí)政”和“依法行政”。現(xiàn)行憲法序言對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了確認(rèn)，主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命建立了新中國(guó)（憲法序言第5段）；黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)（憲法序言第7段）；黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作與政治協(xié)商（憲法序言第10段）。上述三類(lèi)憲法規(guī)范的意義在于，提供了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的憲法依據(jù)，同時(shí)明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍，亦確證了黨對(duì)于國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)方。這是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。①而“依法執(zhí)政”，是指黨與國(guó)家政權(quán)體制的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是將黨的意志貫徹到國(guó)家政權(quán)體制中。因而，黨的領(lǐng)導(dǎo)，并非是黨對(duì)社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)，而是黨通過(guò)特定的邏輯及由此指引的體制構(gòu)建，將其意志經(jīng)由國(guó)家政權(quán)組織升華為國(guó)家意志，進(jìn)而達(dá)成其政治目標(biāo)的過(guò)程。依法執(zhí)政，就是黨通過(guò)制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部等方式，確保黨的意志對(duì)國(guó)家政權(quán)體制的指引性。在“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”結(jié)構(gòu)下，“執(zhí)政黨一政權(quán)”是將黨的意志貫徹至政權(quán)組織的“執(zhí)政”關(guān)系，“政權(quán)一人民”則是政權(quán)組織履行職責(zé)處理社會(huì)事務(wù)的“行政”關(guān)系，執(zhí)政與行政構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)的兩個(gè)邏輯過(guò)程。

　　其三，關(guān)于黨將其意志賦予國(guó)家政權(quán)組織，而國(guó)家政權(quán)組織貫徹落實(shí)黨的意志的根據(jù)，黨建理論認(rèn)為，黨的意志代表了比較廣泛人民的利益；比較近有政治憲法學(xué)提出，黨享有一種宣示真理的代表性職能，這個(gè)代表性使其具備了絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)資格。

　　實(shí)際上，在有關(guān)黨的意志為何可上升為國(guó)家意志這一問(wèn)題上，一種有力的解釋具有豐富的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且可在憲法序言中得以確證的制度話(huà)語(yǔ)被忽視，這就是多黨合作與政治協(xié)商統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)。在社會(huì)分化的背景下，人民形成多種階層和界別，經(jīng)由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)而形成的階層和界別協(xié)商，恰恰是形成共識(shí)的制度過(guò)程。這協(xié)商民主的實(shí)踐，將多元階層和協(xié)商轉(zhuǎn)化為固定的并可反復(fù)適用的憲法程序，以程序消解難以調(diào)和的價(jià)值沖突，通過(guò)過(guò)程民主實(shí)現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的多重反思性和可接受性，由此具有廣泛的認(rèn)同感。因而，執(zhí)政黨的正當(dāng)性，即代表比較廣泛人民利益，實(shí)質(zhì)源于其所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商這協(xié)商民主過(guò)程，這正當(dāng)性過(guò)程，實(shí)質(zhì)是民主與集中的二元融合彰顯。而人民政協(xié)作為制度載體，在憲法體制中實(shí)就此而言，并不存在所謂黨大抑或法大的問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這是有憲法基礎(chǔ)和憲法依據(jù)的。

　　際上擔(dān)負(fù)著確證共識(shí)、輸送正當(dāng)性資源的重要功能。①這也有助于理解為何人民政協(xié)不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)（憲法正文第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”未規(guī)定人民政協(xié)）的原因。

　　其四，群眾路線(xiàn)在憲法體制中的定位。在這體制中，執(zhí)政黨通過(guò)人民政協(xié)的協(xié)商民主過(guò)程代表了比較廣大人民的利益，但并不就具體事務(wù)與人民發(fā)生直接法律關(guān)系。這是因?yàn)?，方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)；另方面，在這體制中，國(guó)家政權(quán)組織通過(guò)“行政”與公民（個(gè)體意義上的人民）發(fā)生法律關(guān)系。這是黨政分離的要求和體現(xiàn)。然而，為保證國(guó)家政權(quán)組織對(duì)執(zhí)政黨意志的貫徹，同時(shí)為抑制政權(quán)組織的官僚主義，有必要通過(guò)執(zhí)政黨與人民的直接聯(lián)系對(duì)“政權(quán)一人民”形成有效制約。在制度層面上，這就是群眾路線(xiàn)。而且，在“執(zhí)政黨一人民”基于協(xié)商民主而形成的利益代表關(guān)系上，群眾路線(xiàn)可以有效突破階層固化的藩籬，拓展協(xié)商民主的廣度和深度。因此，作為“黨群協(xié)商”的群眾路線(xiàn)，其在“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”

　　的憲法體制中的功能是多重的，應(yīng)被納入?yún)f(xié)商民主的范疇。

　?。ǘ﹨f(xié)商民主在憲法體制中的功能以人民政協(xié)為重要渠道的社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)際承擔(dān)著重要功能。對(duì)其功能的具體闡釋?zhuān)杉m正當(dāng)前關(guān)于人民政協(xié)的認(rèn)知誤區(qū)，明確其在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)中的地位和作用。具體而言，人民政協(xié)在憲法體制中承擔(dān)如下功能。

　　主權(quán)獲得導(dǎo)的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織載體的人民政協(xié)，解決了人民何以擁有權(quán)力的前命題，在此基礎(chǔ)上人民才有權(quán)力選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)管理國(guó)家。這是人民民主專(zhuān)政的辯證邏輯，也是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的憲法邏輯。

　　現(xiàn)行憲法第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”，作為憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分配所形成的權(quán)力機(jī)制，是憲法體制的一個(gè)重要構(gòu)成。將國(guó)家機(jī)構(gòu)歸結(jié)為人民代表大會(huì)制度無(wú)疑是正確的，但應(yīng)注意憲法關(guān)于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的規(guī)定僅限于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的描述，并未闡明人民代表大會(huì)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國(guó)憲法作為自足的體系，必然蘊(yùn)含著套闡述這正當(dāng)性基礎(chǔ)的機(jī)制。憲法總綱部分第2條規(guī)定的人民主權(quán)原則作為憲法調(diào)整政治生活的基本原則，與第三章遙相呼應(yīng)。同時(shí)，總綱部分的人民主權(quán)原則是種形而上的概括性描述，存在主權(quán)來(lái)源的前提性問(wèn)題。對(duì)此，憲法序言第1一5段有明確交待：在對(duì)新中國(guó)成立歷史的一系列歷史事實(shí)進(jìn)行描述后，憲法①高全喜提出八二憲法表達(dá)的人民主權(quán)的空間結(jié)構(gòu)，即共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，分別從不同的層次和以不同的方式，橫向分享著人民主權(quán)的憲法功能，并將此結(jié)構(gòu)稱(chēng)為存在于中國(guó)政體之下的“復(fù)合代表制”。（參見(jiàn)高全喜：政治憲法學(xué)視序言宣告：“從此，中國(guó)人民掌握了國(guó)家的權(quán)力，成為國(guó)家的主人。

　　我國(guó)憲法序言表達(dá)了一種完全不同于西方國(guó)家立基于社會(huì)契約論的選舉民主的“人民主權(quán)”觀念。①這一憲法的歷史，從歷史維度表明了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下選擇社會(huì)主義道路、進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然性。如喻中所言：“（憲法序言這一歷史事實(shí)）的精心排列與組合，足以轉(zhuǎn)化為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的歷史規(guī)律，當(dāng)過(guò)去的事實(shí)上升為普遍性的規(guī)律，歷史也就變成了邏輯與哲學(xué)，這時(shí)候，歷史就不僅僅是對(duì)過(guò)去的記錄，而是真理的載體，或者說(shuō)就是真理本身，依據(jù)這樣的真理而寫(xiě)成的憲法、安排的政治，其正當(dāng)性就有了個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)與起點(diǎn)?！雹趹椃ㄐ蜓杂嘘P(guān)歷史正當(dāng)性的規(guī)定表明，中國(guó)憲法及政治制度體系的正當(dāng)性，并非基于選舉式的代議民主獲得，而是如憲法序言第10段所總結(jié)的，通過(guò)基于由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者所組成的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)線(xiàn)以及作為組織載體的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議所發(fā)揮的歷史作用來(lái)達(dá)成的。由此，作為新中國(guó)政治制度體系的權(quán)力正當(dāng)性來(lái)源機(jī)制，人民政協(xié)制度在憲法體制中的地位就此得以明確，進(jìn)而據(jù)此展現(xiàn)中國(guó)憲法體制所確立的主權(quán)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，為全面深化改革明確方向。

　　參與決策的實(shí)質(zhì)過(guò)程權(quán)力機(jī)關(guān)是主權(quán)的代理機(jī)構(gòu)。中國(guó)憲法體制所確立的人民代表大會(huì)制度，以代議民主的方式獲得權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法定位，是主權(quán)決策機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)實(shí)政治觀察，這一憲法定位規(guī)定了人大的實(shí)踐，而憲法序言確立了“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這根本法則，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)人民政協(xié)基礎(chǔ)上的多黨合作與政治協(xié)商，形成實(shí)質(zhì)性的國(guó)家決策。

　　人民主權(quán)的決策機(jī)制集中彰顯了主權(quán)的憲法結(jié)構(gòu)。需要注意，人民主權(quán)的正當(dāng)性證成機(jī)制，包括“奠基式”的一次性和持續(xù)性?xún)煞N合法性供給機(jī)制，分別對(duì)應(yīng)革命獲得主權(quán)，是人民主權(quán)一次性的“奠基式”獲得，這是從革命狀態(tài)向常規(guī)國(guó)家狀態(tài)轉(zhuǎn)型的必然之舉。從憲法序言的規(guī)定看，在憲法序言前五段完成了正當(dāng)性一次性證成的任務(wù)之后，憲法序言通過(guò)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的現(xiàn)狀和這一社會(huì)契約論的國(guó)家正當(dāng)性建構(gòu)，主要由洛克完成。（參見(jiàn)洛克：政府論下，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1964年）美國(guó)憲法體制即表達(dá)了此種框架。

　　這區(qū)分，實(shí)際針對(duì)的是由選舉啟動(dòng)的代議民主。選舉是正當(dāng)性的次授權(quán)，而在代議民主下，獲得授權(quán)的代議機(jī)關(guān)卻可輕易背離授權(quán)，人民在選舉期限內(nèi)無(wú)任何制約手段。這正是阿克曼所批評(píng)的一元民主制。在此，本文的區(qū)分在某種程度與阿克曼的二元民主制有相通之處，但具體論證和思想內(nèi)涵完全不同。（參見(jiàn)布魯斯阿克曼：我們?nèi)嗣瘢旱旎?，汪慶華譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013年）未來(lái)期許，確證持續(xù)性的正當(dāng)性供給。在常規(guī)國(guó)家運(yùn)行狀態(tài)下，其持續(xù)性地享有須仰賴(lài)于制度化的形式。一般認(rèn)為，在中國(guó)憲法體制下，這制度化的形式便是由人民選舉代表組成人民代表大會(huì)行使主權(quán)，但是這種認(rèn)識(shí)忽視了作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度載體的人民政協(xié)。

　　在很大程度上，這種忽視源于對(duì)憲法結(jié)構(gòu)的誤解，即側(cè)重于憲法正文，而無(wú)視憲法序言，遑論憲法正文與憲法序言的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。作為個(gè)整體的結(jié)構(gòu)，憲法序言確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的范圍和方式。依據(jù)憲法序言第10段的表達(dá)，黨所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商，是黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的主要依靠。

　　這依靠，不僅是簡(jiǎn)單的支持與幫助關(guān)系。更深刻的憲法邏輯在于，正是黨所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商，將黨關(guān)于社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的重大戰(zhàn)略方針，從黨自身的意志，升華而成基于協(xié)商的共識(shí)。這一升華，源自于作為主權(quán)者的“人民”基于政治理念、歷史使命和階級(jí)利益基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代表力量的廣泛代表性。①而這黨派和人民團(tuán)體，僅為社會(huì)部分行業(yè)（主要是科教文衛(wèi)）和主要界別的代表，社會(huì)大眾在這升華過(guò)程中是缺位的。由此，此時(shí)升華而成的共識(shí)，仍需進(jìn)入代議程序，以比較終形成國(guó)家意志。當(dāng)然，進(jìn)入代議程序，不僅是期望多數(shù)決來(lái)獲得形式上的法律效力，更是對(duì)這一協(xié)商而成的共識(shí)的社會(huì)檢驗(yàn)，以協(xié)調(diào)社會(huì)協(xié)商與共識(shí)基礎(chǔ)之間可能存在的緊張。在此意義上，人民政協(xié)與人民代表大會(huì)構(gòu)成主權(quán)決策的二元結(jié)構(gòu)，這一主權(quán)結(jié)構(gòu)有機(jī)串聯(lián)起憲法序言與憲法正文。

　　目前的問(wèn)題是，這一二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理如何，如何發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用，人民政協(xié)面向的是具有基于相同利益訴求和相同社會(huì)地位的人群所形成的人民階層；而人民代表大會(huì)制度則將人民視為平等的公民個(gè)體，公民出身、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)地位等方面的差別均被排斥在外。在改革開(kāi)放以來(lái)形成的社會(huì)分化和多元情景下，具有明確利益一致性的社會(huì)階層確已形成；公共政策的制定往往受到各方利益博弈的實(shí)質(zhì)影響。②因而，在公共政策的制定過(guò)程中，以階層為依托的各方協(xié)商，是公共政策的核心過(guò)程，它的主要目的是為了防止公共決策的利益部門(mén)化和地方保護(hù)，而貫穿于公共決策起草、論證、協(xié)調(diào)和審議的全部過(guò)程中；而公共政策的法律效力，雖取決于人民代表的票決，但人民代表依然抹不掉階層代表參見(jiàn)強(qiáng)世功：中國(guó)憲法中的不成文憲法理解中國(guó)憲法的新視角，開(kāi)放時(shí)代大）的二元主權(quán)結(jié)構(gòu)。（參見(jiàn)韓秀義：闡釋一個(gè)真實(shí)的中國(guó)憲法世界以“憲法常夏勇認(rèn)為，使用階級(jí)概念是社會(huì)主義憲法的個(gè)特色，階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的變化對(duì)治理結(jié)構(gòu)和治理資源的變化提出了要求。（參見(jiàn)夏勇：中國(guó)憲法改革的幾個(gè)基本理論問(wèn)題，中國(guó)社的色彩。換言之，人民代表大會(huì)的權(quán)威決策，其中一個(gè)重要維度依然是階層間的協(xié)商。不過(guò)，公共決策產(chǎn)生法律效力，必須依賴(lài)形式上的多數(shù)決。據(jù)此而論，階層意義上的公民與普遍平等的公民，以及二者分別對(duì)應(yīng)的決策機(jī)制，在某種意義上是彼此依賴(lài)互為印證的關(guān)系。如果民主協(xié)商是公共政策制定的重要過(guò)程，而人大代表票決所產(chǎn)生的法律效力，則是制定后的公共政策由以獲得強(qiáng)制性效力的基本保證。就此而言，所謂的”人民代表大會(huì)虛置“，并非指人民代表大會(huì)職能的虛置，而是在社會(huì)分化背景下有關(guān)公共決策制定的實(shí)質(zhì)性協(xié)商過(guò)程和票決效力的有機(jī)結(jié)合。而貫穿其中的階層協(xié)商，表明人民政協(xié)參與決策的實(shí)質(zhì)功能與人民代表大會(huì)制度，實(shí)是當(dāng)代中國(guó)公共決策機(jī)制的體兩面”。因而，用所謂代議民主或選舉民主的視角理解中國(guó)憲法體制的主權(quán)結(jié)構(gòu)是片面的。有關(guān)決策的主權(quán)機(jī)制，其核心在于以協(xié)商民主為內(nèi)涵、并由代議民主賦予法律效力的二元結(jié)構(gòu)。①理解這一二元結(jié)構(gòu)，就可理解另纏繞于我國(guó)政治發(fā)展的命題，即執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系。傳統(tǒng)觀點(diǎn)對(duì)此的解釋?zhuān)话闶菑膱?zhí)政黨所代表人民的比較廣泛性，尋求執(zhí)政黨與人大代表結(jié)構(gòu)的契合。②這一解釋未能深入執(zhí)政黨和人民代表大會(huì)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制，不具有說(shuō)服力。以階層代表為主體的政治協(xié)商，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的包括界別、民主黨派等各個(gè)層次的代表的協(xié)商。這一協(xié)商是公共決策的實(shí)質(zhì)過(guò)程，將執(zhí)政黨的意志與社會(huì)階層的訴求，經(jīng)由程序合理、環(huán)節(jié)完整的民主體系，整合為關(guān)于國(guó)家重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題的“政治決斷”，也即施米特所言的“絕對(duì)意義的憲法”，并經(jīng)人民代表大會(huì)票決所彰顯“相對(duì)意義的憲法”③成為形式民主與實(shí)質(zhì)民主兼具、民主與集中并存的公共決策?；诖?，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系，實(shí)際是經(jīng)過(guò)政協(xié)而形成有機(jī)串聯(lián)，構(gòu)成中國(guó)特色的決策體制。

　　民主監(jiān)督般認(rèn)為，基于人民政協(xié)的非國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)，其所承擔(dān)的“民主監(jiān)督”功能屬于社會(huì)監(jiān)督，并無(wú)法律約束力；但由于政協(xié)的特殊地位，又不同于其他社會(huì)監(jiān)督方式，比如政協(xié)委員可以列席人大會(huì)議，可以組織視察，可以對(duì)政府提出詢(xún)問(wèn)，等等。這一關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的功能認(rèn)知是模糊的。從憲法體制的整體功能角度而言，民主監(jiān)督需立足于政權(quán)體制范圍內(nèi)的權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督，可以是專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)德沃金在自由的法：對(duì)美國(guó)憲法的道德解讀中，區(qū)分了統(tǒng)計(jì)意義上的集體行為（數(shù)量上的多數(shù)）與團(tuán)體意義上的集體行為（群體共識(shí)），以此分別對(duì)應(yīng)多數(shù)主義民主和合憲性民主。按此邏輯，人民代表大會(huì)制度下的代議民主可以稱(chēng)為多數(shù)主義民主，而協(xié)商民主的意蘊(yùn)則為合憲性民主。（參見(jiàn)羅納德德沃金：自由的法：對(duì)美國(guó)憲法的道德解讀，劉麗君譯，上海：上海人民出版社，2013年，第17?18頁(yè)）參見(jiàn)卡爾施米特：憲法學(xué)說(shuō)，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2005年，第4頁(yè)。

　　或相互監(jiān)督設(shè)計(jì)，另1方面則需廣泛引入基于直接民主的社會(huì)監(jiān)督，保證社會(huì)監(jiān)督與政權(quán)體制的有機(jī)銜接。社會(huì)監(jiān)督是直接民主形式，人民政協(xié)顯然與此不符。

　　人民政協(xié)的民主監(jiān)督功能，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度的有機(jī)構(gòu)成。因此，政協(xié)的民主監(jiān)督，并非泛化式的包管切，而是有其范圍限制，即對(duì)多黨合作與政治協(xié)商過(guò)程的監(jiān)督。這監(jiān)督有三個(gè)內(nèi)容：第，民主黨派和社會(huì)團(tuán)體對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨在多黨合作與政治協(xié)商中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使的監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督總是對(duì)應(yīng)存在，監(jiān)督是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的制約機(jī)制之一。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是“政治領(lǐng)導(dǎo)”，即政治方向、政治原則和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。政治方向和政治原則屬于黨的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，自無(wú)必要監(jiān)督。民主黨派和社會(huì)團(tuán)體針對(duì)重大方針政策的提出建議權(quán)、審議權(quán)等，既是政治協(xié)商的主要內(nèi)容，也屬于廣義的監(jiān)督；政策施行后的效果評(píng)估和相應(yīng)調(diào)整建議，則是民主監(jiān)督的主要方式。第二，人民政協(xié)對(duì)于人民代表大會(huì)的監(jiān)督。人民政協(xié)通過(guò)政治協(xié)商完成了公共決策的過(guò)程，再由人民代表大會(huì)票決，政協(xié)委員可以列席人民代表大會(huì)會(huì)議。第三，政協(xié)內(nèi)部的相互監(jiān)督，這對(duì)于政治協(xié)商基本秩序的維系是極為必要的。

　　由上觀之，政協(xié)的民主監(jiān)督，并不僅限于狹義的批評(píng)建議，而是貫穿于多黨合作與政治協(xié)商的過(guò)程中。在很大程度上，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治協(xié)商的延伸：一方面，在政治協(xié)商過(guò)程中，民主監(jiān)督的存在，可以有效維持政治協(xié)商的基本秩序，提升政治協(xié)商的協(xié)商質(zhì)量；另一方面，民主監(jiān)督可以作為經(jīng)歷實(shí)質(zhì)協(xié)商和人大票決的公共決策過(guò)程的延續(xù)，可以有效緩解人大票決與政治協(xié)商的潛在張力。

　　四、結(jié)面對(duì)中國(guó)的法治和憲法實(shí)踐，西方的理論注定是蒼白無(wú)力的。從豐富的中國(guó)法治和憲法實(shí)踐中提煉出科學(xué)的理論，是中國(guó)法學(xué)走向自主性的必由之路，也是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的思想資源之所在。這正是十八屆四中全會(huì)探索建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的意蘊(yùn)所在。以一種自主的眼光觀察中國(guó)，一個(gè)無(wú)從繞開(kāi)的問(wèn)題就是執(zhí)政黨與國(guó)家、人民的關(guān)系。黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題，中國(guó)的政黨是，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義比較本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治比較根本的保證”。

　　理解這一邏輯前提，中國(guó)的政治實(shí)踐、法治發(fā)展和憲法實(shí)施方可獲得自洽性解釋?zhuān)ㄖ沃袊?guó)建設(shè)的路徑方可超越西方視野，得以探尋自主之道。

　　黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)決定所系統(tǒng)闡述的協(xié)商民主理念及其宏觀制度設(shè)想，是此種自主性探索的彰顯。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)。①在中國(guó)，協(xié)商民主塑造了政治運(yùn)行的基本框架，構(gòu)成當(dāng)代法治中國(guó)建設(shè)的“路徑依賴(lài)”。實(shí)際上，中國(guó)協(xié)商政治的傳統(tǒng)始終在發(fā)揮其對(duì)法治體制的塑造作用。只不過(guò)一些學(xué)者已經(jīng)習(xí)慣戴著西方理論和制度實(shí)踐的有色眼鏡，因而對(duì)此習(xí)慣性淡漠。

　　正視中國(guó)執(zhí)政黨與國(guó)家、人民的關(guān)系命題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的憲法體制，是對(duì)權(quán)體制和人民權(quán)利的憲法正文之間，基于協(xié)商民主的理念和多黨合作與政治協(xié)商的人民政協(xié)的載體的關(guān)聯(lián)，得以形成融貫的結(jié)構(gòu)。在上述憲法體制中，執(zhí)政黨意志之所以升華為國(guó)家意志，不僅源于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命建立新中國(guó)而獲得的歷史正當(dāng)性，更是基于協(xié)商民主的制度實(shí)踐，經(jīng)由多黨合作與政治協(xié)商，將黨的意志與社會(huì)階層的意志整合，進(jìn)而獲得政治認(rèn)同和正當(dāng)性。因而，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的人民政協(xié)（或稱(chēng)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)），構(gòu)成社會(huì)主義民主共識(shí)的實(shí)質(zhì)載體，也是實(shí)質(zhì)性的政治決斷，由此與以人民代表大會(huì)制度為核心的國(guó)家政權(quán)體制，形成“絕對(duì)憲法”與“相對(duì)憲法”的銜接關(guān)系。此點(diǎn)可以解釋執(zhí)政黨政治領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)蘊(yùn)含，并正確理解“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”的結(jié)構(gòu)，據(jù)此闡明以人民政協(xié)為載體的協(xié)商民主與國(guó)家政權(quán)體制遵循的代議民主的內(nèi)在邏輯，并明確群眾路線(xiàn)作為執(zhí)政黨和人民的直線(xiàn)關(guān)聯(lián)在憲法體制中的地位和作用。協(xié)商民主是法治中國(guó)建設(shè)的重要資源，其耦合了中國(guó)憲法體制的內(nèi)在邏輯，在憲法體制發(fā)展中發(fā)揮重要功能，由此，法治中國(guó)建設(shè)所依賴(lài)的體制框架得以清晰展現(xiàn)。

　　〔責(zé)任編輯：劉鵬責(zé)任編審：趙磊〕①習(xí)近平：在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話(huà)（2014年9月21日），人民日?qǐng)?bào)2014年9月22日，第2版。

　　1毛澤東有關(guān)歷次運(yùn)動(dòng)的論述表明，在“三反”、1957年全黨整風(fēng)、1963年社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中，“官僚主義”均是運(yùn)動(dòng)反對(duì)的一個(gè)方面。（參見(jiàn)中共中央研究室編：毛澤東傳：1949一1976下，北京：中央出版社，2003年）參見(jiàn)吳毅：村治變遷中的權(quán)威與秩序一一20世紀(jì)川東雙村的表達(dá)，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年，第134頁(yè)。